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          告別“二線” 多地縣鄉人大開啟新實踐

          瀏覽字號: 來源: 新京報 2018年3月4日 16:46:51

            2017年3月28日,江蘇省丹陽市人大代表視察廢棄礦山整治。受訪者供圖

            2017年12月18日,浙江省湖州市德清縣乾元鎮五位各級人大代表,給乾元鎮中心小學送去學習和生活用品。圖/視覺中國

            去年10月,江西省上饒市青云鎮的全鎮干部會議上,一位在某項評比中排名靠后的村干部站在臺前尷尬發言,“我們的工作確實沒有做好,下一步要迎頭趕上。請代表們多去檢查。”

            會議召開三天前,青云鎮人大組織該鎮的人大代表,對各村農村生活垃圾治理工程的執行情況進行了一次檢查。檢查過程中,人大代表針對各村的落實情況打分,最終進行評比。

            這樣的情形,是近年來縣鄉人大履行監督職能的一個縮影。

            2月26日,青云鎮人大主席黃有昌向新京報記者感慨,以前流傳著一句順口溜,“代表代表,散會就了”。他坦言,過去基層人大確實存在工作虛化的情況,但自從2015年中央下發18號文件以后,基層人大從組織機構、經濟保障和人員配置上,都比以前加強了許多。

            黃有昌口中的中央18號文件,說的是中央在2015年6月轉發的《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》(以下簡稱“若干意見”)。

            這個意見的出臺醞釀已久。全國人大常委會辦公廳負責人在接受媒體采訪時說,十二屆全國人大常委會把加強縣鄉人大工作和建設作為推動人大制度和人大工作與時俱進、完善發展的重要內容,從2013年到2014年組織開展了專題調研。全國人大委員長張德江親自帶隊,先后到云南、浙江、福建、貴州等地,實地了解縣鄉人大工作和建設情況。

            正因為此,2015年被視為加強縣鄉人大工作的關鍵年。在此之后,媒體用“縣鄉人大迎來發展春天”形容這次縣鄉人大工作的變革。

            十三屆全國人大一次會議即將開幕。在過去的幾年中,基層是如何加強縣鄉人大工作的?新京報記者采訪了多名縣人大主任、鄉鎮人大主席,試圖從中窺見基層民主發展的新面貌。

            觀念

            從“配角”到一線

            去年5月,在北京召開的一次縣級人大常委會負責同志學習班開班儀式上,全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨對多位縣人大主任強調,縣級人大及其常委會在國家治理體系中具有十分重要的地位,基層人大工作不是一種照顧、不是退休前的過渡,而是一份責任和擔當,“不能認為人大是‘二線’,實際上基層人大工作也很繁重,是‘一線’,甚至有時是‘火線’,容不得松懈的念頭。”

            過去一段時間,人大常常被人們視作官員的養老機構,是有別于黨委和政府的“二線”。

            據新華社北京2017年6月22日報道,在當年6月北京召開的推進縣鄉人大工作和建設經驗交流會上,四川省雅安市滎經縣嚴道鎮人大主席秦年海談到,過去基層一些同志對鄉鎮人大地位和性質存在著認識誤區,人大主席很多都被安排直接負責政府職責范圍內的具體工作,人大工作經常“撂荒”、“停擺”,人大干部處于“配角”境地。

            “若干意見下發后,省市縣各級黨委用心謀劃、系統推進鄉鎮人大工作和建設。我們鎮通過對文件精神的傳達學習和貫徹落實,并連續兩年接受市委縣委專項督察,大家對鄉鎮人大的地位和作用認識不斷深化。”秦年海說。

            今年54歲的黃有昌,已在江西省上饒市青云鎮做了近8年的鄉鎮人大主席。在此之前,他曾在副鎮長、常務副鎮長、紀委書記等多個職位上歷練。對于基層人大的定位,他深有體會,“以前覺得黨委政府是一線,人大是二線。現在不一樣了,人大同樣也是一線。”

            黃有昌說,這兩年多來,鄉鎮人大從組織機構、經濟保障和人員配置上都比以前強了。

            江蘇省丹陽市人大主任李忠法,2016年到任人大前曾擔任丹陽市副市長、市委副書記等職務。他告訴新京報記者,當地的人大干部往往有豐富的工作經歷,到了人大恰好可以發揮他們的一技之長,“我認為干部到了人大以后依然有事可干。”

            他透露,在許多事情上,市委書記和市長都會主動聽取他的意見。

            配置

            縣鄉人大常委會擴編

            人馬的增加,是縣鄉人大這兩年來的一大變化。

            對于縣級人大,若干意見明確提出,要依法適當增加縣級人大常委會組成人員名額,優化常委會組成人員結構,提高專職組成人員比例。另外,縣級人大常委會主任要實行專職配備。

            鄉鎮一級也相應增加。意見中說,鄉鎮人大設專職主席1人,有條件的地方可以配備專職副主席。

            “過去人手少,在機構上相對來說受到限制。”李忠法向新京報記者介紹說,丹陽市的人大常委會組成人員現已達到35人,專職組成人員比例超過60%。而且,丹陽市人大還成立了法制和財政經濟兩個委員會,常委會6個工委實現“三人委”。

            李忠法說,達到“三人委”的配置很不容易,很多縣都是“一人委”或“兩人委”,也就是說人大下設的某個委員會只有1人或2人。

            浙江省寧海縣人大主任徐真民告訴新京報記者,在中央18號文件下發以前,不少鄉鎮的人大主席由黨委書記兼任,一些鄉鎮的人大機關甚至只有人大副主席一個“光桿司令”,這樣的人員配置對于開展人大工作非常不利。

            他提到,中央18號文件下發后,鄉鎮人大主席均設專職,不再有兼職的情況,并且保證人大主席團有一正一副的配置。

            內蒙古呼倫貝爾市海拉爾區奮進鎮人大主席團主席周大江曾向媒體坦言,過去鄉一級的人大主席團主席都是兼職的,他之前還兼任鎮委副書記、紀委書記。鄉鎮人大的其他工作人員也是兼職的。從2015年6月開始,情況有了變化,按照中央精神和上級部署,人大主席開始單設,并配備專員。

            同樣身在鄉鎮的黃有昌,也親身體會到了這種變化。

            “以前就是兩個人,一個人大主席,一個人大辦公室主任兼秘書。”黃有昌告訴記者,2015年中央18號文件下發之后,青云鎮的人大常委會增加到4個人,包括主席、副主席、辦公室主任和秘書,這樣一來工作就好干多了。

            徐真民還提到,近年來有不少人大干部轉崗到政府擔任要職,例如去年寧海縣一名縣人大副主任轉崗到政府擔任了副縣長。除此之外,街道和鄉鎮的人大副職轉崗到政府擔任副職的情況也不少。

            在對基層人大的經費保障上,黃有昌感受很深。他記得很清楚,當地原來一個人大代表1年的活動經費是500元,現在漲了70%,每人每年提高到850元。而辦公經費原先基本上是沒有的,現在則是每年1萬到2萬元。

            履職

            告別“代表代表散會就了”

            全國人大常委會辦公廳負責人就《若干意見》有關情況接受《人民日報》記者采訪時曾說,“中國縣鄉兩級人大代表共有250多萬人,占各級人大代表總數的95%,是黨和國家聯系廣大人民群眾的重要橋梁。”而一段時期內,“代表代表,散會就了”成為人們對基層人大代表的一個印象。

            為了密切基層人大代表與群眾的聯系,若干意見提出,要拓寬代表聯系群眾的方式和渠道,暢通社情民意表達和反映渠道。另外,還要組織縣鄉人大代表定期向原選區選民報告履職情況,接受選民監督。

            在黃有昌的印象中,當地人大曾經就是“開開會舉舉手,沒起太大作用”。2015年之后,當地開始重視搭建代表與群眾聯系的平臺,基層人大代表也開始更好地發揮作用。

            黃有昌說,去年,青云鎮祠堂灣村出現一座嚴重影響村民生產生活的危橋。當地有老百姓到人大代表聯絡站,接訪的恰好是當地一位企業家代表。這位代表跟鎮人大主席團反映后主動捐資,鎮里也向縣交通局申請款項,共同興建了新橋,解決了179名村民出行難的問題。

            問題解決后,村民們編了一句順口溜:“代表代表,權力不小,依法履職,各方叫好”。

            黃有昌所說的人大代表聯絡站,正是青云鎮為了密切代表與群眾聯系而設立的。

            據黃有昌介紹,青云鎮共有57名人大代表,他們在同級黨委支持下,建立了“代表聯絡站”,在村里建設“人大代表聯絡工作室”。57名鄉鎮人大代表分為6個代表活動小組,輪流回到“聯絡站”,在“家”中與選民面對面交流。

            李忠法所在的江蘇省丹陽市人大,同樣也設置了“人大代表聯絡工作站”,用于接待選民。據其介紹,丹陽市共建立人大代表聯絡工作站140個,做到鎮村全覆蓋。丹陽市還在試行網上履職平臺的應用,開通1個網上工作總站和13個網上分站,做到了線上線下相結合。

            在互聯網時代,人大工作同樣與時俱進。《法制日報》2016年3月曾報道,為順應幾乎人人都有網絡即時通訊工具的趨勢,江蘇省南京市雨花臺區人大常委會開展一項執法檢查時,嘗試引入“代表線上網絡議政-人大線下督辦落實”的“OTO”形式, 建立網上論壇,將監督議題放在網上供全體代表討論建言,再由人大工作機構收集整理代表們的意見建議后于線下反饋到“一府兩院”及職能部門。

            在提高縣鄉人大履職水平方面,若干意見提出的第一個要求,便是開好縣鄉人大會議。

            “人大行使法定職權,主要是通過會議形式。”前述意見提出,縣級人大每年至少舉行一次大會,必要時可以增加;縣級人大常委會每兩個月至少舉行一次會議;鄉鎮人大一般每年舉行兩次大會。

            在重慶市南川區水江鎮,不止是一年兩次大會,而是多年堅持推行季會制。媒體曾詳細報道這一制度:第一季度主要聽取和審查鎮人民政府的工作報告,審查和批準本級財政預算和預算執行情況的報告。第三季度主要聽取和審查鎮人民政府上半年工作報告,聽取和審查本級財政預算半年執行情況的報告,審查和批準本級上一年度財政決算以及財政預算的調整方案等。

            第二、第四季度的專題會,主要是圍繞全鎮重點工作,聽取鎮人民政府專項工作報告,部分鎮人大代表交流履職經驗等。

            自2012年擔任水江鎮人大主席的鄧強定介紹,“代表們通過人大季會制,監督政府工作,百姓反映的問題得到了及時有效的解決,一舉多得,由此形成了良性互動,提升了水江鎮的各方面工作。我認為,這是水江鎮人大季會制價值的最大體現。”

            轉變

            從“為人民做主”到“由人民做主”

            談起自己的工作,寧海縣人大主任徐真民打了個比方,“縣級人大工作就是三菜一湯。”三菜指的是人事任免事項、重大事項決定、監督工作,一湯說的則是發揮代表的主體作用。

            寧海縣人大最拿手的,當數其中的“重大事項決定”這道“菜”。在寧海縣,當地人大開創了民生事項代表票決制,對民生實施項目采用群眾提、代表定、政府辦、人大評的辦法。

            徐真民介紹說,所謂票決制,即首先征集社會各界意見建議形成候選項目,再將候選項目拿到人代會上由代表團審議,人大代表對各個項目的具體情況了解后,人大組織投票表決,并當場公布票選結果。

            “候選項目中有30%是要落選的。”徐真民說,在項目定下來之后,人大還將進行監督評估。參與評選的人大代表將分成小組,負責監督具體的項目。在這個過程中,人大代表還通過網絡,實時將自己發現的項目中存在的施工等方面的問題反饋給人大。

            徐真民表示,人大將這些問題反饋給相關部門后,他們必須作出書面回答解釋,“有問題的就要整改”。

            票決制的推行,也在無形中化解了政府的難題。寧海縣長街鎮有一個大湖小學,這個學校一度面臨著滿足不了當地適齡兒童的問題。2015年,由當地人大代表票選決定,推行大湖小學選址重建的民生實事項目。

            但是,重建大湖小學面臨著征地工作的困難。徐真民坦言,以前政府就想做,但是征地工作很難開展。

            這一次,票選重建大湖小學的人大代表出馬,說服了征地涉及的老百姓。2017年,大湖小學新的校址已經建成交付使用。

            這只是票決制推行過程中的一個例子。談及票決制的效果,徐真民給出了一串數字:推行票決制以來,寧海縣縣鄉兩級共征集民生實事項目3358個,初定候選項目1244個,票決立項856個,總投資190多億元,票決立項的項目百分之百地完成。

            “票決制的推行,實現了從‘為人民做主’到‘由人民做主’的轉變。”徐真民說,票決制未來將實現浙江省范圍內的市縣鄉三級人大的全覆蓋。

            監督

            緊盯政府的“錢袋子”

            監督一府兩院是憲法賦予人大的權力。若干意見明確指出,縣鄉人大要把憲法、法律賦予的監督權用起來,實行正確監督、有效監督。

            提起丹陽市人大的監督力度,李忠法的語氣中透出一股自豪勁兒。連續5年了,丹陽市人大始終緊盯政府的“錢袋子”。

            李忠法說,人大監督政府的預算是法定職責,老百姓對這個情況也比較關注。通過對政府財政預算的監督,人大對一些非正常性開支進行了壓縮。

            2013年,丹陽市人大開始探索全口徑財政預算監督工作,相繼出臺了《財政預決算監督辦法》等多個文件。2017年,丹陽市人大再進一步,將財政預算監督擴大到鄉鎮層面,做到市鎮兩級人大財政預算監督全覆蓋。

            一個細節是,在丹陽市召開的人代會上,每個代表面前都發放了一本厚達200多頁的財政預算審議材料。這個材料的內容,包括全口徑預算收支四本預算,以及全市所有74個市級部門和2個街道的收支預算、政府采購預算及其說明。

            對于人大監督政府財政預算的效果,李忠法給出了一連串數字:四年多來,共核減部門經常性項目預算和政府專項經費預算11億余元,優化調整和核減項目156個。

            人大監督的,不止是政府的錢袋子,還有人大任命的政府干部。

            李忠法告訴新京報記者,丹陽市鎮兩級人大,均對本級人大任命的干部進行評議。以丹陽市為例,市人大要對政府組成部門的多個一把手進行評議,每年下半年要進行打分,而且要將排名情況進行公開。

            這樣的評議,也成為人大監督政府的一個有力手段。“評議工作已成為丹陽人大行之有效的監督手段,有效推進了市委決策部署的全面落實,推進了依法治市和民生改善,得到了上級人大和市委的充分肯定。”李忠法說。

            人大下力氣監督政府,政府是否會有意見?李忠法坦言,“意見肯定有,但是說不出口。人大的監督是有依據、公平公正的,不做就是不作為。”

            目前,李忠法正在籌備財政預算監督的聯網工作。他說,到那個時候,只要通過網絡查詢,就可以清楚地知道政府預算中每一筆款項的去處,實現實時監督。

            (新京報記者 賈世煜)

          責任編輯: 張綿綿
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