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          鞏固和完善農村基本經營制度

          ——劉振偉談農村土地承包法修改

          瀏覽字號: 來源: 農民日報 2019年1月4日 16:16:21

          編者按:2017年11月第十二屆全國人民代表大會常務委員會第30次會議第一次審議了《中華人民共和國農村土地承包法修正案(草案)》。2018年10月第十三屆全國人大常委會第六次會議第二次審議了修正案(草案)。2018年12月29日第十三屆全國人大常委會第七次會議第三次審議后通過了修正案。修正案重點圍繞農村集體土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權”分置,農村土地承包關系保持穩定并長久不變、土地二輪承包到期后繼續延長,完善土地承包經營權權能,維護進城務工落戶農民土地承包權益,保護婦女土地權益等重大問題作了修改。為了全面理解這一事關億萬農民的重要法律制度,本報約請十三屆全國人大常委會委員、農業與農村委員會副主任委員劉振偉對法律修改作解讀。

          農民日報記者李飛 周鵬飛

          問:為什么要修改農村土地承包法?

          答:《中華人民共和國農村土地承包法》于2002年8月經第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過,自2003年3月1日起施行。2009年8月第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議作出決定,將法律中的土地“征用”修改為“征收、征用”。2017年11月第十二屆全國人民代表大會常務委員會第30次會議第一次審議了《中華人民共和國農村土地承包法修正案(草案)》。2018年10月第十三屆全國人大常委會第六次會議第二次審議了修正案(草案),2018年12月第十三屆全國人大常委會第七次會議第三次審議后通過了修正案。

          2002年的農村土地承包法,對穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,賦予農民長期而有保障的土地承包經營權,維護農村土地承包經營權人的合法權益,促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定,發揮了重大作用。實踐證明,農村土地承包法確立的農村基本經營制度是符合國情的。農村土地承包法實施以來,我國經濟社會快速發展。從宏觀層面看,國家工業化、城鎮化、信息化加速推進,對農業農村經濟發展和農民增收提供了強有力支撐,但在土地、資金、勞動力等生產要素流動上,又對農業和農村經濟發展提出新挑戰。從農村內部看,隨著農業農村現代化水平的提升,大量富余勞動力轉移到城鎮就業,各類新型農業經營主體大量涌現,土地流轉面積擴大,規模化、集約化水平提高,土地經營方式呈現多元化格局。農業產業化、水利化、機械化、標準化及科技進步,都對完善農村土地制度提出新的要求。

          黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對穩定和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革提出一系列方針政策,主要包括:在堅持農村土地集體所有的前提下,促使承包權和經營權分離,形成所有權、承包權、經營權“三權”分置、經營權流轉的格局;維護進城務工落戶農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權,依法規范權益轉讓;允許承包方以承包土地的經營權入股和發展農業產業化經營,探索承包土地的經營權融資擔保;健全工商資本租賃農地的監管和風險防范制度,加強用途管制,嚴守耕地紅線;建立完善土地承包經營權確權登記制度;保障農村婦女的土地承包權益;在農村集體產權制度改革中確認農村集體經濟組織成員身份等。黨的十九大報告進一步明確提出,“鞏固和完善農村基本經營制度,深化農村土地制度改革,完善承包地‘三權’分置制度,保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”。

          把被實踐檢驗行之有效的農村土地承包政策及實踐中的成功經驗轉化為國家法律規范,是完善農村土地承包法律制度首先要考慮的問題。適應農村生產力發展的新要求,穩定和完善適合國情的農村基本經營制度,保護農民的土地權益,是完善農村土地承包法律制度的基本出發點。

          問:土地承包法這次修改了哪些內容?

          答:主要有九個方面的內容:

          (一)明確了農村集體土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權”分置

          在2013年召開的中央農村工作會議上,習近平總書記指出,“要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式,落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”。在中央全面深化改革領導小組第五次會議上指出,“要在堅持農村土地集體所有的前提下,促使承包權和經營權分離,形成所有權、承包權、經營權‘三權’分置、經營權流轉的格局”。“三權”分置改革是繼家庭承包責任制之后農村改革的重大制度創新,從理論和實踐豐富了農村雙層經營體制的內涵。家庭聯產承包責任制實現集體土地的“兩權”分離,主要解決調動億萬農民的生產積極性問題,“三權”分置主要解決農業適度規模經營、集約化經營及發展現代農業問題。目前農村已有30%以上的承包農戶在流轉承包地,流轉面積4.79億畝。黨的政策具有重要的法源地位,需要在法律中科學界定集體土地所有權、土地承包權、土地經營權的內涵、權能及相互關系,確立土地經營權的法律地位。

          1.集體土地所有權

          農村集體土地所有權是經歷了土地改革、初級社、高級社、人民公社等發展階段,由自然資源與國家、集體長期投入形成的。我國憲法規定,“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有”。物權法規定,農村集體土地“屬于本集體成員集體所有”。農村集體經濟組織或者村委會代表集體經濟組織行使所有權,享有對土地占有、使用、收益和處分的權利。我國農村集體土地所有權集體所有制同全民所有制一樣,是社會主義經濟制度的基礎。修改土地承包法,需要與憲法及相關法律銜接好。

          農村改革初期,土地承包經營權是按照債權思路設計的,村集體與農戶簽訂承包合同,通過契約明確集體與農戶的權利義務。為了防止長期形成的“計劃體制”“公社體制”的慣性影響,當時的立法傾向是防止集體所有權侵犯土地承包經營權。2007年制定的物權法,將土地承包經營權界定為用益物權,集體所有權侵犯承包經營權的問題從法律上得以解決。這次修改土地承包法,立足于堅持集體土地所有權制度,清晰界定集體土地所有權與土地承包經營權的權利內容,防止集體土地所有權虛置,做到權利平衡、不相互擠壓。

          原土地承包法將集體土地所有權的權利內容界定為發包權、監督權、管理權及法律、法規規定的其他權利。修改后的土地承包法,對集體經濟組織在土地發包、土地流轉、土地用途管制、土地合理利用、土地經營權融資擔保管理等方面的權利進一步細化(十四條、四十五條、四十六條、四十七條、六十四條)。

          2.土地承包權

          土地承包權是承包地流轉后從土地承包經營權中分置出來的,農戶擁有土地承包權是農村基本經營制度的基礎。實踐中,取得承包權有兩個條件:具有本集體經濟組織成員資格(成員屬性);與發包方簽訂了承包合同,獲得了承包地(財產屬性)。

          土地承包經營權與土地承包權的權利主體都是土地承包方。承包方的權利:一是承包期限內使用承包地,自主組織生產經營和處置產品的權利;二是承包期內出租(轉包)、互換、轉讓、入股、交回承包地獲得收益的權利;三是承包地被征收、征用、占用獲得補償的權利;四是承包期內承包人應得的承包收益可以依法繼承,林地承包人死亡,其繼承人可以在承包期內繼承承包等。土地承包經營權互換、轉讓須在集體經濟組織內進行,互換是為了方便耕作,轉讓是放棄土地承包經營權,發包方需要與新承包方重新確定承包關系(十七條、二十七條、三十條、三十二條、三十三條、三十四條、三十六條)。

          在承包地未流轉的情況下,承包方擁有土地承包經營權,既承包又經營(2017年約占全國承包農戶的70%,承包土地的65%)。在承包地流轉的情況下,承包方擁有土地承包權,只承包不經營,經營權流轉給了第三方(目前約占全國承包農戶的30%,承包土地的35%)。流轉是土地承包權設立的前提。如果承包方與第三方的土地流轉合同到期,承包方仍享有土地承包經營權。土地承包權權能中的收益權和受限定的處分權(可以收回土地經營權但不能買賣承包地)是現實存在的,不是虛置的權利。

          3.土地經營權

          承包方采用出租(轉包)、入股等方式將承包地流轉給第三方使用后,土地經營權轉移。保障土地經營權人依法享有的合法權益,規范流轉行為,是完善農村土地承包法律制度的一個重點,也是農村基本經營制度的與時俱進。

          土地經營權人的權利:一是按照合同使用流轉的承包地,自主開展生產經營并取得收益(三十七條);二是因改善生產條件、提高生產能力獲得相應補償(四十三條);三是經承包方同意并向發包方備案,可以用土地經營權設定融資擔保(四十七條);四是經承包方同意并向發包方備案,可以再流轉土地經營權等(四十六條)。土地經營權人承擔的義務:支付土地流轉對價,不改變流轉土地的農業用途和連續兩年以上棄耕拋荒,不破壞農業綜合生產能力和土地生態環境等(四十條、四十二條)。

          在起草中,對“三權”分置的法律表達有四個方面的爭論:

          一是土地經營權的性質是什么?第一種觀點認為,土地經營權是用益物權,是承包戶將承包地流轉給第三方后,第三方主體享有使用、收益、有限處分的一種用益物權,這種權利能夠交易、具有使用價值和交換價值。第二種觀點認為,土地經營權是依租賃合同而產生的債權。土地承包方與受讓方通過合同約定權利義務,其對抗性、轉讓性、存續期限等符合債權特征。第三種觀點認為,物權以長期存續為原則,建立在租賃合同基礎上的土地經營權,期限長可視為物權,期限短則可視為債權,不能絕對化。第四種觀點認為,土地經營權是實行物權保護的債權。鑒于對土地經營權性質見仁見智,這次修改農村土地承包法,以解決實踐需要為出發點,只原則界定了土地經營權權利,淡化了土地經營權性質。但是,對原始取得的土地經營權和繼受取得的土地經營權,在權能上還是做了些區分。

          二是取得土地經營權要不要登記?土地經營權的取得,自流轉合同成立時生效。合同是當事人之間的一種合意,登記不是生效要件。登記主要針對物權變動,物權法定,不由當事人隨意設定,物權變動時,需要將物權變動的事實公示,目的是防止第三人遭受損害,保障交易安全。取得土地經營權是否登記,這次修改采取了登記對抗主義而不是登記設立主義。土地經營權流轉期限為五年以上的,當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記,不得對抗善意第三人(四十一條)。

          三是土地承包經營權的概念要不要保留?在征求意見過程中,有觀點提出取消土地承包經營權概念,用土地承包權取而代之。這次修改,沒有采納這種觀點。2016年4月25日,習近平總書記在農村改革座談會上指出,“建立土地承包經營權登記制度,是實現土地承包關系穩定的保證,要把這項工作抓緊抓實,真正讓農民吃上‘定心丸’”。第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的民法總則規定,“農村集體經濟組織的成員,依法取得農村土地承包經營權,從事家庭承包經營的,為農村承包經營戶”。為此,農村土地承包經營權的概念繼續保留。

          四是“兩權”分離與“三權”分置是什么關系?土地集體所有權與承包經營權是承包地處于未流轉狀態的一組權利,是“兩權”分離。土地集體所有權與土地承包權、土地經營權是承包地處于流轉狀態的一組權利,是“三權”分置。兩組權利關系并行不悖。

          (二)明確了農村土地承包關系保持穩定并長久不變

          落實中央關于農村土地承包關系保持穩定并長久不變的決策,確保農村土地承包制度改革于法有據,是修改農村土地承包法要考慮的又一重要問題。

          2008年,黨的十七屆三中全會決定提出:“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。2015年,中共中央《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》提出,“抓緊修改農村土地承包方面的法律,明確現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式”。土地承包關系從“長期穩定”到“長久不變”,目的是給土地承包經營權人穩定的經營預期,鞏固和完善農村基本經營制度。

          起草中,對于長久不變的涵義有三種理解:第一種認為是保持土地集體所有、家庭承包經營的基本經營制度長久不變。第二種認為是二輪土地承包或經過確權后的地塊、面積固化到戶,不再設立期限,長久不變。還有觀點認為,問題的實質是土地公平而有效率的承包使用,社會矛盾少,長久不變不是固化。

          從大量調查研究看,贊同第一種認識的占絕大多數。認為,土地承包不設期限會強化農民土地“私有”觀念,存在改變農地用途、棄耕撂荒、在承包地上建房、買賣土地(實質上是買賣土地承包權)及土地兼并之憂,增加管理難度,因土地問題產生的兩極分化以及社會問題將難以避免,并且影響適度規模經營和集約化經營。土地承包不設期限也不利于化解社會矛盾,會阻塞解決相關問題的途徑。土地承包不設期限還會在操作層面帶來新問題,如土地流轉的期限,融資擔保的期限,征收、征用、占用土地的補償,國家、集體投入的農田水利工程的產權界定及管理使用等,都會遇到缺乏依據問題。另外,土地承包經營權已同建設用地使用權、水域灘涂使用權等法定為用益物權并被社會接受,如果將土地承包經營權調整為無期限物權,會引起概念混亂及法律間的沖突。這次修改,采納了第一種觀點的思路(二十一條第一款)。

          (三)明確了第二輪土地承包到期再延長三十年黨的十九大報告提出,第二輪土地承包到期后再延長三十年,修正案及時將這個重大決策轉化為法律規范。這樣規定,既體現土地承包關系穩定的主基調,又有利于處理堅持土地集體所有與保護農民財產權的關系,有利于處理土地承包制度穩定與完善的關系,有利于處理土地流轉、適度規模經營與化解人地突出矛盾的關系。耕地承包再延長三十年,綜合考量了土地適度規模和集約化經營、發展現代農業、城鄉人口結構大變動的宏觀背景和保障農民享有平等的土地權利等多種因素,符合農村實際,與建國百年的奮斗目標也是契合的。習近平總書記2017年10月19日在參加黨的十九大貴州代表團審議時說,“確定30年時間,是同我們實現強國目標的時間點相契合的。到建成社會主義強國時,我們再研究新的土地政策”。草地、林地二輪承包期屆滿后,按照相關規定繼續延長(二十一條第二款)。

          (四)明確了維護進城落戶農民的土地承包經營權

          原農村土地承包法規定,“承包期內,承包方全家遷入小城鎮落戶的,應當按照承包方的意愿,保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內,承包方全家遷入設區的市,轉為非農業戶口的,應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的,發包方可以收回承包的耕地和草地”。

          黨的十八屆五中全會決定提出,“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。修正案按照黨的十八屆五中全會精神作了銜接。

          2018年,進城務工農民約有2.8億人,其中1.1億在鄉內務工,亦工亦農;1.7億在鄉外務工,離土離鄉。近些年每年進城落戶大約1500萬-1600萬人。由于歷史形成的城鄉二元結構,城鄉居民在經濟權利實現上差別較大,農民形式上落戶城市,但要完全融入城市將是長期的歷史過程。進城務工落戶農民在承包期內的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權,是基于其集體經濟組織成員身份享有的財產性權利,在農民落戶就業還處于不穩定狀態時,不能剝奪其享有的上述權利。

          對此,在制度設計上把握了三個原則:第一,承包期內,農民進城落戶,無論是部分成員或者舉家遷入,都不以退出土地承包權為前置條件,穩定是主基調。第二,承包期內,農民全家在城鎮落戶后,引導支持其依法自愿有償轉讓承包地或流轉土地經營權。第三,把是否交回承包地的選擇權交給進城落戶農民和其原所在的集體經濟組織,不代替農民和集體經濟組織選擇。從地方的試驗看,只要補償到位,自愿轉讓土地承包權是可以做到的,少數人交回承包地也是有的,補償水平成為能否順利轉讓或是否交回承包地的關鍵(二十七條)。

          (五)明確了土地經營權可以融資擔保

          黨的十八屆三中全會決定提出,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。2015年12月27日,第十二屆全國人大常委會第十八次會議決定,授權國務院在北京大興區等232個試點縣(市、區)行政區域,暫時調整實施物權法、擔保法關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定,至2018年12月31日試點結束。

          以承包地的土地經營權作為融資擔保標的物,是以承包人對承包地享有的占有、使用、收益和流轉權利為基礎的,滿足用益物權可設定為融資擔保標的物的法定條件。隨著土地承包經營權確權登記、農村土地流轉交易市場完善,將承包地的土地經營權納入融資擔保標的物范圍水到渠成。以承包地的土地經營權為標的物設定擔保,當債務人不能履行債務,債權人依法定程序處分擔保物,只是轉移了承包地的土地經營權,實質是使用權和收益權,土地承包權沒有轉移,承包地的集體所有性質也不因此改變。

          第三方通過流轉取得的土地經營權,經承包方書面同意并向發包方備案,也可以向金融機構融資擔保。由于各方面對繼受取得的土地經營權是物權還是債權有爭議,是作為用益物權設定抵押,還是作為收益權進行權利質押,分歧很大。立法不陷入爭論,以服務實踐為目的,使用了土地經營權融資擔保概念,這是抵押、質押的上位概念,將兩種情形都包含進去,既保持與相關民法的一致性,又避免因性質之爭影響立法進程(四十七條)。

          (六)明確了承包經營權的入股權能

          黨的十八屆三中全會決定提出,“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。2014年11月,中辦、國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出,“引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織”,“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。

          對于農村土地承包經營權入股,原土地承包法是將家庭承包方式和“四荒地”招標、拍賣、公開協商承包方式分開處理的。對于家庭承包方式取得的承包地,原土地承包法將入股限定在承包方自愿聯合從事農業合作生產的范圍。對“四荒地”的土地承包經營權,原農村土地承包法規定可以采取入股方式流轉。這次農村土地承包法修改,增加了承包方可以采用入股的方式流轉土地經營權的規定,但需向發包方備案。

          承包地的土地經營權采取入股方式流轉,與原法規定的土地承包經營權入股發展農業合作不同,前者寬泛,包括入股法人企業,后者是入股組建土地股份合作社;前者的治理結構可以是公司制,后者是股份合作制,是特殊的法人治理結構;承包地的土地經營權入股法人企業后,能處置的只是承包地的土地經營權,土地承包權仍歸承包方,集體土地所有權也不改變。對此,土地承包法僅作原則性規定,給實踐留出空間,以后總結經驗并制定配套規定,同時注意與公司法等法律對接好(三十六條)。

          (七)明確工商企業流轉土地經營權的準入監管近年來,一些工商企業投資農業,通過流轉農民承包地,從事規模化經營,推動了農業結構調整,提高了農業生產力水平,但也出現借農業產業化經營之名行圈占農村土地之實,違法違規進行非農、非糧化建設,影響國家糧食安全和主要農產品供給的問題。對于工商企業進行農業產業化經營,一方面要鼓勵,一方面要求嚴格工商企業流轉土地經營權的準入監管,總的要求是不得改變土地集體所有權性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。

          土地承包法規定,縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本流轉土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度,本集體經濟組織可以收取適量管理費用。上述規定,目的是加強農地用途管制和保護農民流轉土地經營權的權益,是規范而不是堵,允許工商企業進入農業提升集約化經營水平的方向沒有改變。當然,要禁止借機設置門檻搞權力尋租(四十五條)。

          (八)明確婦女土地承包權益的保護

          原農村土地承包法中對保護婦女土地承包權益已有規定。現實中侵害婦女土地承包權益,表現為通過制定村規民約,對結婚、離婚或喪偶婦女(包括入贅男)的土地承包權益、集體經濟收益的分配權益等進行限制。農村土地承包是按戶承包,按人分地,婦女出嫁前,是具有土地承包經營權的家庭成員。婦女如在婚入地未取得承包地,按照原農村土地承包法的規定,婚出地的發包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析產,出嫁女依然享有原家庭承包土地的財產權益。這次修法進一步明確,農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。土地承包經營權證或者林權證應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入(十六條、二十四條)。

          這個問題還涉及村民委員會組織法和婦女權益保障法。兩法規定,“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。“任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由,侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。因結婚男方到女方住所落戶,男方和子女享有與所在地農村集體經濟組織成員平等的權益”。對上述規定,在修改相關法律時增加法律責任,將違反法律規定的村民自治章程和村規民約及村民會議或者村民代表會議決定,明確為侵害婦女土地承包權益的違法行為;建立對村規民約的審查機制,規定鄉鎮政府依法對村民自治章程和村規民約的備案審查,對出現侵害婦女承包權益的及時責令改正;完善救濟途徑,賦予婦女向人民法院申請撤銷侵害婦女承包權益的村民自治章程、村規民約及村民會議或者村民代表會議決定的權利等。

          (九)授權確認農村集體經濟組織成員身份

          有意見提出,應在農村土地承包法中對農村集體經濟組織成員身份認定做出規定。因為只有具有農村集體經濟組織成員身份,才擁有土地承包經營權,喪失成員身份,就不再享有土地承包經營權。隨著第二輪土地承包陸續到期,農村集體經濟組織成員身份確認問題已十分迫切。

          鑒于自人民公社制度解體以來,集體經濟組織成員身份邊界不清問題由來已久,十分復雜。經反復權衡,修正案只作出銜接性規定,對確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等留給其他法律或法規具體規定(六十九條)。

          問:這次修改土地承包法堅持了什么原則?

          答:農村土地制度涉及億萬農民的切身利益,十分重要。修改農村土地承包法堅持了三條原則:一是堅持農村土地的集體所有性質不動搖。習近平總書記指出,“不管怎么改,不能把農村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產能力改弱了,不能把農民利益損害了”。這“四個不能”,是完善農村土地承包法律制度的主基調。二是處理好穩定與完善的關系。不利于農村社會穩定的不改,分歧意見較大的不改。三是處理好體現發展趨向與循序漸進推進的關系,對看不清楚的事不操之過急。土地承包制度的完善要與未來的農業經營方式相適應,從小規模的家庭分散經營,到適度規模的家庭農場或者專業合作社經營,再到專業化、現代化的綜合性經營,最終形成農工商一體、一二三產融合發展的現代農業基本經營方式,需要與之相配套的土地制度相適應。我國仍處在人口從農村向城鎮轉移的社會結構調整期,需要多少年才能穩定下來,還看不清楚。農村集體產權制度改革正在深化,土地制度是農村集體產權制度的核心,需要協調配套。因此,一個符合國情的農村土地制度的最終完善,將是一個歷史過程,不可能畢其功于一役。

          責任編輯: 王偉
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